V Brně dne 23. března 2007

Sp. zn.: 542/2007/VOP/PP

Zpráva o průběhu šetření ve věci azylového řízení (podnět pana S.C.)

A – Obsah podnětu

Na veřejného ochránce práv se dne 29. 1. 2007 obrátil se svým podnětem pan S. C., nar. 1981, st. přísl. Mali (dále jen „stěžovatel“), zastoupený Mgr. Jaroslavem Větrovským, právním poradcem Organizace pro pomoc uprchlíkům, se sídlem Veletržní 24, 170 00 Praha 7. V době podání podnětu byl stěžovatel žadatelem o udělení mezinárodní ochrany a pobýval v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště Praha–Ruzyně (dále jen „PrS Praha-Ruzyně“).

¹ „Ministerstvo dopraví cizince do jiného ministerstvem určeného azylového zařízení na území, jestliže a) nevydá rozhodnutí do 5 dnů ode dne zahájení řízení o udělení mezinárodní ochrany, …“

Podnět stěžovatele směřuje proti postupu Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „OAMP“), které po uplynutí lhůty stanovené v § 73 odst. 2 písm. a) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“)¹, nepřemístilo stěžovatele do jiného azylového zařízení, čímž mělo být zasaženo do práva na osobní svobodu.

B – Průběh šetření

(skutkové a právní okolnosti případu zjištěné během šetření)

V rámci šetření se veřejný ochránce práv dopisem ze dne 7. 2. 2007 obrátil na OAMP a v souladu s ustanovením § 15 odst. 2 písm. a) a b) zákona o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o veřejném ochránci práv“), požádal o poskytnutí vysvětlení a o předložení spisu a jiných písemností souvisejících s případem jmenovaného žadatele o udělení mezinárodní ochrany. Dne 22. února 2007 obdržel veřejný ochránce práv vyjádření OAMP č.j. OAM-228/2007 ze dne 20. února 2007 k danému případu, které obsahuje kromě skutkových údajů rovněž právní názor OAMP k interpretaci pojmu „vydání rozhodnutí“ ve smyslu § 71 odst. 2 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Kopie spisu nemohla být poskytnuta s ohledem na skutečnost, že spis se nachází u Městského soudu Praha.

Z podnětu, příloh a vyjádření OAMP vyplývá následující. Stěžovatel se svým přítelem D-D, nar. 1980, st. přísl. Mali, přicestoval do ČR dne 13. 12. 2006 na letiště Praha-Ruzyně. Následujícího dne 14. 12. 2006 učinil před příslušníky cizinecké a pohraniční policie prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu, s nimiž komunikoval ve francouzském jazyce. Téhož dne měl být pan S. C. vyzván tlumočnicí z francouzského jazyka k podání žádosti, což odmítl, a prohlásil, že hovoří pouze jazykem bambara. Řízení o udělení mezinárodní ochrany bylo zahájeno dne 5. 1. 2007 podáním žádosti dle § 10 zákona o azylu. Řízení bylo vedeno v jazyce bambara. Ještě týž den byla panu S. C. „po vyhodnocení obsahu žádostí“ předána písemná výzva k převzetí rozhodnutí na 19. 1. 2007 a v tento den mu bylo předáno rozhodnutí OAMP č.j. OAM-5/LE-05-07-2007 ze dne 8. 1. 2007, kterým byla jeho žádost zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle ustanovení § 16 odst. 1 písm. h) zákona o azylu. Po předání prvoinstančního rozhodnutí byl stěžovatel i nadále ponechán v PrS Praha–Ruzyně.

Stěžovatel namítá, že popsaným postupem došlo k porušení § 73 odst. 2 písm. a) zákona o azylu, protože pětidenní lhůta pro vydání rozhodnutí uplynula dne 10. 1. 2007 a rozhodnutí bylo předáno až dne 19. 1. 2007. Jelikož zákon o azylu ve stávajícím znění neobsahuje speciální právní úpravu, stěžovatel argumentuje § 71 odst. 2 písm. a) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), dle něhož „vydáním rozhodnutí se rozumí předání stejnopisu písemného vyhotovení k doručení, případně jiný úkon k jeho doručení, provádí-li je správní orgán sám.“ Jelikož OAMP má pracoviště přímo v prostorách PrS Praha-Ruzyně, kde rozhodnutí vyhotovuje, je nutné dle stěžovatele za „úkon k jeho doručení“ považovat až samotné doručení rozhodnutí, k němuž došlo až dne 19. 1. 2007. Nejpozději dne 11. 1. 2007 tak měl být stěžovatel propuštěn do azylového zařízení na území. Další setrvání v PrS Praha–Ruzyně považuje pan S. C. za zbavení svobody jinak „než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon“ (viz čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), které tak představuje porušení stěžovatelova práva na osobní svobodu.

C – Právní hodnocení

Zákon o veřejném ochránci práv mi ukládá povinnost působit k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívat k ochraně základních práv a svobod.

S ohledem na výše zjištěné skutečnosti jsem dospěl k závěru, že další využití tzv. vyšetřovacích oprávnění, kterými v souladu s ustanovením § 15 zákona o veřejném ochránci práv disponuji, není třeba, a věc hodnotím následujícím způsobem. Skutečnosti týkající se průběhu azylového řízení, které jsou pro posouzení případu rozhodné, shodně uvádí jak OAMP, tak stěžovatel ve svém podnětu. V daném případě tedy jde o právní posouzení postupu Ministerstva vnitra při aplikaci § 73 odst. 2 zákona o azylu, resp. interpretaci pojmu „vydání rozhodnutí“ ve smyslu § 71 odst. 2 správního řádu.

Podle § 73 zákona o azylu Policie ČR umístí do přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště cizince, jenž učinil prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu v tomto prostoru. Ministerstvo vnitra dopraví cizince do jiného jím určeného azylového zařízení na území, jestliže a) nevydá rozhodnutí do 5 dnů ode dne zahájení řízení o udělení azylu, nebo b) soud nevydá rozhodnutí do 45 dnů ode dne podání žaloby proti rozhodnutí ministerstva. Cizinec, jenž je v době nabytí právní moci rozhodnutí, jímž se azyl neuděluje, jímž se žádost o udělení azylu zamítá jako zjevně nedůvodná, nebo jímž bylo řízení o udělení azylu zastaveno, umístěn v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, nesmí toto středisko opustit do doby vycestování mimo území.

Podle § 9 zákona o azylu se na řízení o udělení nebo odnětí azylu použije správní řád, s výjimkou ustanovení o doručování na adresu pro doručování nebo elektronickou adresu sdělenou účastníkem², ustanovení o doručování písemností určených do vlastních rukou a doručovaných na požádání jiným způsobem³, ustanovení o doručování adresátům zdržujícím se v cizině⁴, dále ustanovení o úřední desce⁵, o ustanovení opatrovníka osobám neznámého pobytu a osobám, které se zdržují v cizině, pokud se jim nedaří doručovat⁶, a o ustanovení zástupce pro doručování⁷, a dále ustanovení o umožnění nahlížení do spisu jiným osobám než účastníkům a jejich zástupcům⁸, o ústním jednání⁹, o vydání stejnopisu výroku rozhodnutí na požádání účastníka¹⁰, o lhůtách pro vydání rozhodnutí¹¹ a ustanovení o odvolacím řízení a řízení o rozkladu¹².

V § 24a odst. 1 věta první zákona o azylu se stanoví, že stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí účastníku řízení se doručí v místě a čase stanoveném v písemné výzvě k převzetí rozhodnutí.

Podle § 71 odst. 2 správního řádu se vydáním rozhodnutím rozumí a) předání stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí k doručení podle § 19 správního řádu, popřípadě jiný úkon k jeho doručení, provádí-li je správní orgán sám; na písemnosti nebo poštovní zásilce se tato skutečnost vyznačí slovy: "Vypraveno dne:", b) ústní vyhlášení, pokud má účinky oznámení (§ 72 odst. 1), c) vyvěšení veřejné vyhlášky, je-li doručováno podle § 25 správního řádu, nebo d) poznamenání usnesení do spisu v případě, že se pouze poznamenává do spisu.

V případě stěžovatele je nepochybné, že řízení o udělení azylu bylo zahájeno dne 5. 1. 2007. Od tohoto dne počala plynout 5denní lhůta uvedená v § 73 odst. 2 zákona o azylu. V případě stěžovatele tedy lhůta k jeho přemístění do jiného azylového zařízení (v případě, že by nebylo vydáno rozhodnutí Ministerstvem vnitra) uplynula nejpozději dne 10. 1. 2007.

Z informací, které jsem shromáždil během šetření daného případu a v rámci souvisejícího šetření v obdobné věci pod sp. zn. 3434/2006/VOP/JŠM, vyplývá, že stěžovatel se nacházel v PrS Praha–Ruzyně ještě k 1. 3. 2007, tj. zjevně po uplynutí výše uvedené 5denní lhůty. Pro posouzení postupu OAMP je rozhodující, zda bylo ve lhůtě stanovené v §73 odst. 2 písm. a) zákona o azylu vydáno rozhodnutí, či nikoli.

K této věci jsem zjistil následující. Dne 8. 1. 2007 bylo vyhotoveno zamítavé rozhodnutí (č.j. OAM-5/LE-05-07-2007), ovšem výzva k převzetí rozhodnutí byla dle sdělení OAMP předána stěžovateli již dne 5. 1. 2007 a rozhodnutí následně až dne 19. 1. 2007.

Ustanovení § 9 zákona o azylu výslovně uvádí, že se na řízení o azylu použije správní řád s výjimkou tam vyjmenovaných ustanovení správního řádu. Ačkoliv ve výčtu uvedeném v § 9 zákona o azylu je zahrnuto i ustanovení správního řádu o lhůtách pro vydání rozhodnutí (obsažené v § 71 správního řádu), není tím vyloučena aplikace § 71 odst. 2 správního řádu, který pro účely správního řízení upravuje pojem „vydání rozhodnutí“. Vyloučeny budou pouze ty části správního řádu, které stanoví délku lhůt pro vydání rozhodnutí; vydání rozhodnutí představuje relativně samostatný pojem, který je aplikovatelný i ve správních řízeních se speciální procesní úpravou. Tento výklad akceptuje ve svém vyjádření rovněž OAMP¹³.

Vzhledem ke speciální právní úpravě doručování rozhodnutí obsažené v § 24a odst. 1 zákona o azylu, dle níž nejsou rozhodnutí předávána k poštovní přepravě, ale jsou fakticky doručovány přímo OAMP v místě a čase stanoveném v písemné výzvě k převzetí rozhodnutí (standardně pracoviště OAMP v azylovém zařízení), bude nutné při interpretaci pojmu vydání rozhodnutí vycházet z textu ustanovení § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu za spojkou „nebo“, podle kterého se vydáním rozhodnutí rozumí „… jiný úkon k jeho doručení, provádí-li je správní orgán sám; na písemnosti nebo poštovní zásilce se tato skutečnost vyznačí slovy: "Vypraveno dne:“. OAMP ve svém vyjádření k danému případu považuje za „jiný úkon“ s ohledem na ustanovení § 24a zákona o azylu předání písemné výzvy k převzetí rozhodnutí. Ve svém vyjádření přímo uvádí, cituji: „Výzvou podle § 24a zákona č. 325/1999 Sb. je účastník řízení vyrozuměn o tom, že v jeho věci je rozhodnuto a toto rozhodnutí mu bude za účasti tlumočníka předáno stanoveného dne.“ V případě stěžovatele však bylo rozhodnutí vyhotoveno až dne 8. 1. 2007 a přitom předání výzvy k převzetí rozhodnutí bylo stěžovateli předáno již dne 5. 1. 2007, tedy v době, kdy ještě rozhodnuto o jeho žádosti nebylo. V daném případě, v rozporu s tím, co ve svém vyjádření uvádí OAMP, tedy nemohl být žadatel výzvou podle § 24a zákona o azylu vyrozuměn o tom, že „v jeho věci je rozhodnuto“. OAMP zmíněné „vyhodnocení obsahu žádosti“, k němuž došlo dne 5. 1. 2007, nelze v žádném případě považovat za vydání rozhodnutí ve smyslu § 71. odst. 2 písm. a) správního řádu. Zároveň ani nemohlo být v rozporu s požadavkem § 71 odst. 2 písm. a) na rozhodnutí vyznačeno vydání rozhodnutí, resp. provedení jiného úkonu k jeho doručení slovy „Vypraveno dne:“, protože k 5. 1. 2007 rozhodnutí neexistovalo, resp. nebylo vyhotoveno, a nemohlo tak být vypraveno¹⁴. Zároveň výše uvedený příklad dokumentuje oprávněnost obav veřejného ochránce práv vyjádřených v obdobném případě ve zprávě o průběhu šetření ze dne 16. ledna 2007 (sp. zn.: 3434/2006/VOP/JŠM), zda výklad OAMP zaručuje důsledné dodržování zákonem stanovené 5denní lhůty k vydání rozhodnutí ve smyslu § 73 odst. 2 písm. a) zákona o azylu v návaznosti na povinnost žadatele přemístit po jejím uplynutí do azylového zařízení na území. V reakci na tyto obavy OAMP uvedl (č.j. OAM- 916/2006 ze dne 8. února 2007): „Podle mého názoru výzva naplňuje skutečnost, že správní orgán je od této doby tímto rozhodnutím vázán a změnit ho může jen zákonem stanoveným způsobem… Pokud je restriktivní právní výklad (viz strana 6 zprávy, druhý odstavec shora) založen na tom, aby správní orgán v mezidobí od učinění „jiného úkonu k doručení“ do faktického doručení byl zbaven možnosti s obsahem rozhodnutí nakládat, pak nepochybně je zdejší odbor z takové manipulace podezírán, a pokud toto podezření pojal nebo sdílí úřad veřejného ochránce práv, pak musím pouze konstatovat, že operovat s něčím takovým bez jakéhokoli důkazu je naprosto nehodno významu a vážnosti takové instituce, jakou je veřejný ochránce lidských práv.“ Šetřený případ, opět v protikladu k výše uvedeným tvrzením OAMP, dokazuje, že tímto orgánem zastávaný výklad umožňuje v mezidobí od předání výzvy do převzetí rozhodnutí toto rozhodnutí nejen měnit či modifikovat, ale dokonce ho i celé vytvořit. Navíc v daném případě nemohl být ani proveden jiný úkon k doručení stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí ve smyslu § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu, protože v době předání výzvy nebyl stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí vyhotoven, resp. rozhodnutí nebylo vydáno.

Je zcela zřejmé, že v návaznosti na existenci lhůt ve správním řízení považoval zákonodárce za nezbytné také stanovit jasné kriterium, které by umožnilo ověřit si dodržování těchto lhůt v praxi. K takovému kroku ho vedly i negativní poznatky z dřívější správní praxe, kdy rozhodnutí bylo vydáno (vyhotoveno) v zákonné lhůtě, ale bylo doručeno, resp. předáno k poštovní přepravě až se značným časovým odstupem¹⁵. Nebylo-li by jednoznačně stanoveno, kdy je rozhodnutí vydáno, stalo by se právo účastníka řízení na projednání jeho věci ve správním řízení v zákonem stanovené lhůtě do jisté míry pouze formálním. Nová právní úprava správního řízení se snaží tomuto negativnímu stavu předejít definicí okamžiku vydání rozhodnutí, když za rozhodující kriterium pro vydání rozhodnutí považuje okamžik, kdy „správní orgán učiní projev vůle, která je obsahem správního rozhodnutí navenek vůči adresátům správního rozhodnutí. Takový okamžik má význam v tom smyslu, že od této chvíle, tedy od vydání, resp. platnosti správního rozhodnutí, je jím správní orgán, který ho učinil, vázán v tom smyslu, že ho může změnit nebo jinak modifikovat jen zákonem upraveným způsobem (zejm. opravným rozhodnutím podle § 70 nebo novým rozhodnutím ve věci podle § 101…“¹⁶

Je nepochybné, že výklad OAMP pojmu „jiný úkon k doručení stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí“ představuje jednu z možných interpretací tohoto termínu. Daný případ ovšem závažně zpochybňuje přesvědčivost takového výkladu, který neposkytuje záruky toho, že okamžikem vydání rozhodnutí nemůže správní orgán rozhodnutí změnit¹⁷. Interpretaci OAMP problematizuje použití hned několika výkladových metod. Již výše bylo upozorněno na skutečnost, že výklad OAMP neodpovídá záměru zákonodárce vyjádřeného v důvodové zprávě (teleologický výklad), umožňuje totiž při dodržení 5denní lhůty k předání výzvy odkládat faktické předání rozhodnutí na neomezeně dlouhou dobu a tím prodlužovat zákonem stanovenou lhůtu na předem neohraničenou a nepředvídatelnou dobu¹⁸. Tato úvaha představuje zároveň použití výkladu per reductione ad absurdum, který použil v řadě svých rozhodnutí i Ústavní soud (např. II. ÚS 315/2001, II. ÚS 326/98, Pl. ÚS 2/99, II. 221/98). V případě plurality interpretačních alternativ je tak vyloučena ta z nich, která vede z pohledu smyslu a účelu normy k nepřijatelným důsledkům, k čemuž v daném případě vede interpretace OAMP¹⁹.

S ohledem na výše uvedené je třeba ustanovení § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu vykládat především podle jeho účelu a smyslu, nikoliv vycházet pouze z jazykového výkladu zákona²⁰. Za „jiný úkon k doručení stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí“ nemůže být považován jakýkoliv úkon správního orgánu, který učiní v souvislosti s doručováním, ale pouze takový úkon, v jehož důsledku je správní orgán fakticky zbaven možnosti s obsahem rozhodnutí nakládat a jehož účelem je zajistit dopravu z právní sféry odesílatele (správního orgánu) do právní sféry adresáta (účastníka řízení)²¹. Jak je již výše uvedeno, lze si představit i situaci, kdy za pomoci interpretace zastávané OAMP by bylo možné výrazně prodlužovat pobyt žadatelů o azyl v PrS Praha-Ruzyně nad rámec lhůty stanovené v § 73 odst. 2 písm. a) zákona o azylu, neboť zákonem není stanoveno, s jakým maximálním předstihem je možné účastníka řízení k převzetí rozhodnutí vyzvat. Taková interpretace proto otevírá potenciální prostor pro obcházení zákona. Daný případ navíc jasně ukazuje, že v době předání výzvy nemusí být rozhodnutí vyhotoveno, a tedy nelze z povahy věci považovat výzvu za jiný úkon k doručení rozhodnutí, protože rozhodnutí doposud nebylo vydáno, a proto ho nelze ani doručit, a zároveň nemůže být v době předání výzvy na stejnopisu písemného vyhotovení vyznačeno vydání rozhodnutí slovy: „Vypraveno dne:“, opět z téhož důvodu neexistence rozhodnutí. V této souvislosti je tedy zcela namístě zvolit restriktivní právní výklad, aby mohl být naplněn smysl ustanovení § 71 správního řádu.

Stěžovatel se po celou dobu nacházel v PrS Praha-Ruzyně na stejném místě, jako se nachází detašované pracoviště ministerstva, tudíž k doručení rozhodnutí mohlo dojít bezprostředně po jeho vyhotovení. Přestože zákon o azylu ve svém §24a specifickým způsobem upravuje doručování rozhodnutí v řízení o udělení azylu, činí tak obecně pro jakékoliv azylové řízení (kde nemusí být žadatelé omezeni na své osobní svobodě), nejen pro řízení o žádostech projednávaných v rámci „letištní“ procedury (kde žadatelé jsou víceméně neustále správnímu orgánu „k dispozici“ v přijímacím středisku, a tudíž takový postup při doručování poněkud postrádá své opodstatnění).

Přes pochopení pro problémy s obstaráním tlumočníků z některých jazyků nemůže s ohledem na závažný zásah do práva na svobodu pohybu dalším pobytem v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště nést žadatel o udělení mezinárodní ochrany negativní důsledky s jejich obstaráním²². A zde přicházím k aplikaci principu proporcionality, jehož poměřováním argumentace OAMP rovněž neobstojí. Umístění žadatele v tranzitním prostoru mezinárodního letiště představuje závažný zásah do práva na osobní svobodu. Dovoluji si zdůraznit, že právo na svobodu a osobní bezpečnost je vedle práva na život druhým nejdůležitějším právem, které katalog práv zakotvených v Úmluvě o lidských právech a základních svobodách (dále jen „EÚLP“) zná²³. Výjimky z práva na svobodu a osobní bezpečnost obsažené v odst. 1 jsou taxativní a pouze zužující (restriktivní) výklad těchto výjimek je v souladu se smyslem tohoto ustanovení tak, aby nikdo nebyl nezákonně zbaven svobody (viz např. Vasileva proti Dánsku, rozsudek ze dne 25. září 2003, § 33). Ochrana svobody a osobní bezpečnosti poskytovaná čl. 5 EÚLP plně pokrývá i žadatele o udělení mezinárodní ochrany nacházející se v tranzitním prostoru mezinárodního letiště²⁴. V daných souvislostech považuji výklad OAMP za nepřesvědčivý i s ohledem na délku zadržování žadatelů v tomto zařízení a absenci mechanizmů soudní kontroly zákonnosti omezování osobní svobody a kontradikci stávající právní úpravy letištního řízení s mezinárodněprávními závazky České republiky obsaženými v čl. 5 (Právo na svobodu a osobní bezpečnost) odst. 1 písm. f) a čl. 5 odst. 2 a 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění pozdějších protokolů. V podrobnostech odkazuji na OAMP známou „Právní analýzu letištní procedury podle § 73 zákona o azylu“ ve věci sp. zn. 6336/2006/VOP/PP.

Pokud tak proti sobě stojí právo žadatele na osobní svobodu na straně jedné a straně druhé legitimní snaha OAMP v rámci letištního řízení „s užitím specifických zkrácených lhůt“ umožnit „prvotní, rychlé a efektivní odlišení osob, jejichž žádost je zjevně nedůvodná, a zamezit „tak za splnění zákonem stanovených podmínek jejich vstupu na územ퓲⁵, poměřením principem proporcionality s ohledem na závažnost zásahu do práva na osobní svobodu v kontrastu s výkladem umožňujícím lhůtu pro vydání rozhodnutí prodlužovat na předem nedefinovanou dobu, výklad OAMP neobstojí. Dle Ústavního soudu (III. ÚS 303/04 [Sb.n.u.US Svazek č.36 Nález č.52 str.555]) „jednotlivá ustanovení jednoduchého práva jsou orgány veřejné moci povinny interpretovat a aplikovat v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. sp. zn. III. ÚS 139/98, III. ÚS 257/98, I. ÚS 315/99, II. ÚS 369/01 a další), tj. v daném případě in favorem procesně oprávněného. Tudíž i při případné, hypoteticky možné konkurenci více metodologicky racionálně obhajitelných interpretačních alternativ je nutno zvolit jako výsledek výkladu tu, která opodstatněně nabývá přednosti před ostatními, tj. upřednostnit interpretaci takovou, jež je ústavně konformnější.“

Při aplikaci kritéria závažnosti dvou v kolizi stojících základních práv nebo veřejných statků (pokud bychom v daném případě považovali OAMP za ochránce veřejného statku, jakým je např. veřejný pořádek či národní bezpečnost, i když v rámci šetření z žádného z dokumentů nevyplývá, že by pan S. C. nebezpečí pro uvedené veřejné statky představoval), s ohledem na míru zásahu do práva na osobní svobodu nelze argumentaci OAMP považovat za přesvědčivou. V případě kolize dvou základních práv či veřejných statků navíc Ústavní soud (srov. např. Pl. ÚS 4/94) požaduje vzájemné poměření i dalšími třemi kritérii, kritériem vhodnosti, potřebnosti a minimalizace zásahu do základních práv²⁶. Argumentace OAMP neobstojí ani z pohledu aplikace kritéria potřebnosti (z rozhodnutí OAMP č.j. OAM-5/LE-05-07-2007 nikterak nevyplývá, že by pan S. C. představoval jakoukoli hrozbu pro ČR) a postulátu minimalizace zásahu do základních práv²⁷. V daném případě, při neexistenci podložených důkazů z možného ohrožení státu v případě propuštění pana S. C. do azylového zařízení na území ČR dává zákon o azylu, resp. o pobytu cizinců, a další právní předpisy OAMP řadu nástrojů jak k prevenci, tak sankcionování za případné porušení práva ze strany pana S. C. při pobytu na území, bez nutnosti zásahu do práva na osobní svobodu.

S ohledem na výše uvedené argumenty považuji za plně opodstatněné, aby při aplikaci § 73 odst. 2 písm. a) zákona o azylu se dnem vydání rozhodnutí rozuměl den, kdy bude stěžovateli (ovšem i obecně ve všech obdobných případech) předán stejnopis rozhodnutí, a nikoli pouhá výzva k jeho převzetí, tj. aby předmětné ustanovení zákona bylo vykládáno způsobem, který bude garantovat dodržování maximální lhůty stanovené zákonem pro pobyt žadatele v přijímacím středisku.

V případě stěžovatele lhůta stanovená v § 73 odst. 2 písm. a) zákona o azylu pro jeho přemístění do jiného ministerstvem určeného azylového zařízení na území uplynula dne 10. 1. 2007, přičemž stejnopis rozhodnutí mu byl předán až dne 19. 1. 2007 a do jiného azylového zařízení na území nebyl propuštěn minimálně k 1. 3. 2007. S ohledem na výše uvedené konstatuji, že ministerstvo mělo stěžovatele přemístit do jiného azylového zařízení již dne 11. 1. 2007. V daném případě tak nebylo dodrženo ze strany OAMP ustanovení § 71 odst. 2 písm. a) správního řádu, předání výzvy dne 5. 1. 2007 nemělo charakter vydání rozhodnutí, resp. jiného úkonu k doručení stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí a nemohlo na něm být vyznačeno vydání rozhodnutí slovy „Vypraveno dne:“, protože rozhodnutí bylo vyhotoveno až 8. 1. 2007.

D – Závěr

Na základě výše uvedených skutečností konstatuji, že OAMP pochybil, když nepřemístil stěžovatele do jiného ministerstvem určeného azylového zařízení na území bezprostředně po uplynutí lhůty stanovené v § 73 odst. 2 písm. a) zákona o azylu.

Svoje šetření končím v souladu s § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv a žádám ředitele odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra PhDr. Tomáše Haišmana, aby se k této zprávě ve lhůtě 30 dnů od jejího obdržení vyjádřil. Jeho vyjádření bude podkladem pro vydání mého závěrečného stanoviska ve věci.

Zprávu obdrží kromě ředitele odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra také zástupce stěžovatele Mgr. Jaroslav Větrovský, právní poradce Organizace pro pomoc uprchlíkům.

JUDr. Otakar Motejl, veřejný ochránce práv

² § 19 odst. 3 správního řádu

³ § 19 odst. 4, 5 a 8 správního řádu

⁴ § 22 správního řádu

⁵ § 26 správního řádu

⁶ § 32 odst. 2 písm. d) správního řádu

⁷ § 33 odst. 4 správního řádu

⁸ § 38 odst. 2 správního řádu

⁹ § 49 správního řádu

¹⁰ § 69 odst. 4 věta druhá správního řádu

¹¹ § 71 odst. 1 a 3 správního řádu

¹² § 81 až 93 a § 152 správního řádu

¹³ Srov.: „Jde-li o vydání rozhodnutí, nelze než vycházet z ustanovení § 71 odst. 2 správního řádu.“ (str. 1) .

¹⁴ „Ze správního spisu musí být zřejmé, kdy bylo konkrétní rozhodnutí vypraveno, a to buď z otisku podacího razítka provozovatele poštovní služby nebo doručovatele, a v případě, pokud doručení provádí správní úřad sám, pak z označení na písemnosti nebo zásilce, kdy byla vypravena.“ (JUDr. Radek Ondruš: Správní řád nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Linde Praha, a.s., 2005, str. 238-9). „Na písemnosti, tedy na stejnopisu písemného vyhotovení rozhodnutí nebo poštovní zásilce, která tento stejnopis obsahuje, se tato skutečnost, tedy to, že došlo k předání písemnosti nebo zásilky k doručení nebo byl učiněn jiný úkon k jeho doručení, vyznačí slovy „Vypraveno dne:“, což souvisí s § 7 odst. 1 vyhlášky č. 646/2004 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, podle něhož odesílání dokumentu zajišťuje určený původce prostřednictvím výpravny.“ (JUDr. Josef Vedral, Ph.D.: Správní řád komentář, RNDr. Ivana Exnerová – BOVA POLYGON, 2006, str. 423). Důvodová zpráva k této věci uvádí: „Den, v němž bylo písemné vyhotovení správního aktu předáno k doručení, lze přesně zjistit např. ze záznamů v podatelně správního orgánu nebo z protokolu vedeného v elektronické podobě a pro otázku dodržení lhůt pro vydání správního aktu se tato konstrukce nabízí jako praktická.“

¹⁵ Dle důvodové zprávy „jde o ustanovení sloužící především zájmům účastníků, jimž dává právní jistotu ohledně lhůty, v níž musí být věc vyřízena, a v návaznosti na úpravu nečinnosti správního orgánu též efektivní nástroj, jak se domoci vydání správního aktu v přiměřené lhůtě, neboť dojde-li v důsledku nečinnosti správního orgánu ke škodě, nastupuje odpovědnost státu. To vyplývá i ze zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci, neboť půjde o nesprávný úřední postup. Kromě toho zákon o státní službě počítá s kárnou odpovědností zaměstnanců, kteří neplní své povinnosti. Dosavadní příliš volné vymezení lhůty pro rozhodnutí správního orgánu, které navíc umožňovalo její takřka libovolné prodlužování ze strany odvolacího správního orgánu, což se v podstatě stalo pravidlem, v jehož důsledku se účastníkům často nedařilo domoci se svých práv. Navržené ustanovení je kompromisem mezi zájmy účastníků a reálnou možností vydat správní akt…“ Není bez zajímavosti, že judikatura k ustanovení § 49 bývalého správního řádu (zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení) vyžadovala, aby bylo v případě zákonem stanoveném lhůty pro správní orgán k vydání rozhodnutí toto rozhodnutí v této lhůtě účastníku rovněž oznámeno (srov. např. rozsudek Vrchního soudu v Praze č.j. 6 A 180/93).

¹⁶ JUDr. Josef Vedral, Ph.D.: Správní řád komentář, RNDr. Ivana Exnerová – BOVA POLYGON, 2006, str. 422. 

¹⁷ „Vydáním rozhodnutí je založena jeho platnost a od tohoto okamžiku již není správní úřad oprávněn rozhodnutí změnit.“ (JUDr. Radek Ondruš: Správní řád nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Linde Praha, a.s., 2005, str. 238).

¹⁸ „Smysl a účel zákona lze dovodit především z autentických dokumentů vypovídajících o vůli a záměrech zákonodárce, mezi než patří důvodová zpráva k návrhu zákona…“ Pavel Hollander: Ústavněprávní argumentace, ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu, LINDE nakladatelství, s.r.o, 2003, str. 31. 

¹⁹ Tamtéž, str. 32.

²⁰ Již v nálezu Ústavního soudu č. 30/1998 ze dne 17. 12. 1998 se (v části IV/c) k používání jazykového výkladu při aplikaci právní normy uvádí: „Dalším naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně, nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy činí z práva nástroj odcizení a absurdity.“

²¹ Jako příklad jiného úkonu k doručení rozhodnutí uvádí komentář ke správnímu řádu odeslání elektronické verze rozhodnutí za použití elektronického podpisu na základě § 69 odst. 2 správního řádu (JUDr. Josef Vedral, Ph.D.: Správní řád komentář, RNDr. Ivana Exnerová – BOVA POLYGON, 2006, str. 423).

²² V daném případě rovněž nelze apriori vinit stěžovatele z toho, že se snažil záměrně prodlužovat lhůtu k podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany s úmyslem propuštění do azylového zařízení na území. Lhůta od projevení úmyslu do podání žádosti se do 5denní lhůty k vydání rozhodnutí nezapočítává. Žadatel může komunikovat ve francouzském jazyce pouze na základní komunikační úrovni a nehovoří v tomto jazyce na takové úrovni, aby byl schopen podstoupit pohovor ve francouzském jazyce. V této souvislosti je zapotřebí si uvědomit klíčovost informací poskytnutých v žádosti a při pohovoru pro rozhodnutí ve věci a případné špatné pochopení otázky či nedokonalé vyjadřování v odpovědích může mít pro žadatele závažné následky.

²³ Srov. Hubálková Eva: Evropská úmluva o lidských právech a Česká republika, 1. vydání, Praha, Linde Praha, a.s., 2003, str. 116.

²⁴ Jak uvedl ESLP ve věci Amuur proti Francii (rozsudek ze dne 25. června 1996), nemají tranzitní prostory mezinárodního letiště přes svoje označení exteritoriální status (§ 52).

²⁵ Srov. důvodovou zprávu k ustanovení § 73 zákona o azylu, sněmovní tisk 921/0 dne 3. 5. 2001, bod 112.

²⁶ V podrobnostech k judikatuře Ústavního soudu ve vztahu k aplikaci principu proporcionality odkazuji na Pavel Hollander: Ústavněprávní argumentace, ohlédnutí po deseti letech Ústavního soudu, LINDE nakladatelství, s.r.o, 2003, str. 21 a násl..

²⁷ „Základní je v této souvislosti maxima, podle které základní právo či svobodu lze omezit pouze v zájmu jiného základního práva či svobody. V případě závěru o opodstatněnosti priority jednoho ze dvou v kolizi stojících základních práv je nutnou podmínkou konečného rozhodnutí rovněž využití všech možností minimalizace zásahu do druhého z nich. Tento závěr lze odvodit i z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, a sice v tom smyslu, že základních práv a svobod musí být šetřeno nejenom při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod, nýbrž analogicky rovněž v případě jejich omezení v důsledku jejich vzájemné kolize“ (Pl. ÚS 4/94).